PARECER Nº , 2005
Da COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO, JUSTIÇA E CIDADANIA, sobre o Projeto de Lei da Câmara nº 77, de 2002 (PL nº 4.680 de 2001, na origem), que regulamenta o exercício das atividades profissionais de Yôga e cria os Conselhos Federal e Regionais de Yôga.
RELATOR: Senador NEY SUASSUNA
I- RELATÓRIO
Em atendimento ao Requerimento nº 27, de 2003, da Comissão de Assuntos Sociais, e nos termos do disposto no art. 101, I, do Regimento Interno do Senado Federal, é submetido ao exame desta Comissão o Projeto de Lei da Câmara nº 77, de 2002, que tem por finalidade regulamentar o exercício das atividades profissionais de Yôga e criar os Conselhos Federal e Regionais de Yôga, para verificação de sua juridicidade e constitucionalidade.
Na sua parte substancial, o projeto propõe:
1. que o exercício das atividades profissionais de yôga e a designação profissional de yôga são prerrogativas daqueles devidamente registrados nos Conselhos;
2. a criação do Conselho Federal e dos Conselhos Regionais de Yôga; os quais regularão o exercício da atividade profissional do yôga;
3. que os profissionais de yôga, que estejam no exercício da profissão, poderão habilitar-se perante os Conselhos Regionais.
Não foram apresentadas emendas à proposição.
II- ANÁLISE
Em relação à regulamentação do exercício das atividades profissionais de Yôga, vale lembrar que o inciso XIII do art. 5º e o parágrafo único do art. 170 da Constituição Federal estabelecem o princípio da liberdade de exercício de qualquer atividade profissional ou econômica, desde que lícita.
A regulamentação legal de todo e qualquer ofício ou ocupação limita a realização dos objetivos da norma constitucional. Negam-se os direitos de cidadania ao restringir-se ainda mais o acesso ao mercado de trabalho para um enorme contingentes de mão-de-obra que, porventura, não preencha os requisitos impostos pela lei pretendida, mas que desenvolve sua ocupação com competência, por mérito pessoal, por habilidade própria ou por um aprendizado que, muitas vezes, passa de pai para filho.
É muito comum confundir regulamentação profissional com o reconhecimento da profissão e com a garantia de direitos, quando, na verdade regulamentar significar impor limites, restringir o livre exer4cício da atividade profissional, já valorizada, reconhecida e assegurada constitucionalmente.
O poder do Estado de interferir em determinada atividade para limitar seu livre exercício só se justifica se o interesse público assim o exigir. Certamente que a exigência do interesse público não assim o exigir. Certamente que a exigência do interesse público não é pela especificação ou reserva de direitos para um determinado segmento econômico-profissional e, sim, pela imposição de deveres em favor dos consumidores de seus serviços que, se prestados por pessoas sem um mínimo de conhecimentos técnicos e científicos especializados, poderiam acarretar sério dano social, com riscos à segurança, à integridade física, à saúde, à educação, ao patrimônio e ao bem-estar.
Daí por que a regulamentação legislativa só é aceitável uma vez atendidos, cumulativamente, os seguintes requisitos:
1. que a atividade exija conhecimentos teóricos e técnicos;
2. que seja exercida por profissionais com cursos reconhecidos oficialmente;
3. que não proponha a reserva de mercado para um segmento em detrimento de outras profissões com formação idêntica ou equivalente;
4. que haja a garantia de fiscalização do exercício profissional (conselhos profissionais fiscalizadores);
5. que se estabeleçam os deveres e as responsabilidades pelo exercício profissional; e
6. que a regulamentação seja considerada de interesse social.
Ressalte-se que a presente regulamentação não atende cumulativamente as exigências enumeradas acima, não se justificando, portanto, a interferência do Estado no exercício dessa atividade, por meio de legislação regulamentadora.
Vale lembrar que o Congresso Nacional vem aprovando inúmeras leis de regulamentação de profissões que mais se prestam a criar privilégios para os que as exercem, impedindo ou dificultando indevidamente o seu livre exercício.
É o que muito bem observa Eduardo G. Saad:
Percebe-se que ele (o legislador) age sob a pressão de pequenos grupos interessados na proteção de certas vantagens e de certos privilégios, mediante a eliminação de eventuais concorrentes. É o renascimento do movimento que, nos séculos XVII e XVIII, levou os artesões a bloquear o acesso dos companheiros ao grau de mestria. Cerrando as portas das corporações para todos aqueles que queriam conquistar melhores condições de vida, os artesões criaram um das mais poderosas causas da velha ordem social. A sociedade moderna tem, como traço marcante, a mobilidade de seus membros através das vias de comunicação entre os vários planos da vida coletiva. Essas vias de comunicação não podem ser fechadas por atos do legislador, só justificáveis à luz das conveniências do bem comum. Se persistir em tão perigosa prática, o legislador estará agindo de forma nociva ao desenvolvimento social (CLT Comentada, 21ª ed., 1988, pp. 172-3).
Não se configuram, a nosso ver, no exercício das atividades profissionais de Yôga, as restrições ao exercício de profissões que estejam estritamente ligadas à saúde, à segurança, à liberdade e aos valores morais da sociedade, não se justificando, portanto, a interferência do Estado no exercício dessas atividades, por meio de legislação regulamentadora.
Quanto à criação dos Conselhos Federal e Regionais de Yôga, cabe-nos esclarecer que os conselhos profissionais são instituídos com o objetivo de disciplinar (sob os aspectos normatizador e punitivo) e fiscalizar o exercício das profissões, outorgando a seus titulares a capacidade legal indispensável à sua admissão ao exercício profissional. Cabe também a essas instituições zelar pelo perfeito desempenho ético da profissão.
Exercem, portanto, função pública, uma vez que a fiscalização do exercício profissional está acima dos interesses da corporação e configura interesse da coletividade, constituindo-se, portanto, interesse público. Por isso mesmo, ou seja, por exercerem função de natureza pública é que os conselhos são dotados de prerrogativas públicas, tais como: o poder de verificar a aptidão dos interessados em ingressar nos seus quadros para que possam adquirir a situação jurídica de profissional de um determinado ofício e seu exercício, o poder disciplinar sobre os seus membros e o de aplicar-lhes sanções que podem levar até à sua exclusão do conselho; o poder de cobrar contribuições, taxas pela prestação de serviços e exercício do poder de polícia e, ainda, muitas (Cf. ADILSON ABREU DALLARI, Ordem dos Advogados do Brasil - Natureza Jurídica - Regime de seu Pessoal, in, Revista de Informação Legislativa, nº 116, out./dez. de 1992, pp. 259-260).
Não é demais ressaltar que o objetivo primordial dos conselhos é o de proteger a sociedade e jamais o de defender ou proteger os profissionais neles inscritos, mediante reserva de mercado de trabalho. Por isso mesmo que, em suas constituições, eles são os Conselhos de Medicina, de Engenharia etc., e não do médico, do engenheiro... Não se confundem e nem mantêm semelhança com associações de classe ou sindicatos de categorial profissional.
Assim, afirmamos que as atividades desenvolvidas pelos conselhos são típicas do Estado, embora este os tenha "autarquizado".
Conclui-se, daí, que os conselhos são órgãos integrantes da Administração Pública, já que de outra maneira não poderiam realizar serviços públicos típicos, próprios do Estado.
Sendo assim, a competência de iniciativa de lei que vise à criação desses conselhos seria privativa do Presidente da República, conforme dispõe o art. 61, § 1º, inciso II, alínea e, da Constituição Federal.
É importante relevar, entretanto, que recentemente,o art. 58, caput, da Lei nº 9.649, de 27 de maio de 1998 estabeleceu que os serviços de fiscalização de profissões regulamentadas serão exercidos em caráter privado, por delegação do poder público, mediante autorização legislativa. Ademais, a lei determinou ainda que os conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas dotados de personalidade jurídica de direito privado, não manterão com os órgãos da Administração Pública qualquer vínculo funcional ou hierárquico (art.58, § 2º).
Assim, em decorrência da mudança trazida pela lei supracitada, vários projetos visando a criação de conselhos profissionais foram apresentados nesta Casa, por iniciativa de diversos parlamentares.
Tecnicamente, portanto, a questão da inconstitucionalidade, quanto à sua iniciativa, estaria superada.
Ocorre que o Partido Comunista do Brasil (PC do B), o Partido dos Trabalhadores (PT) e o Partido Democrático Trabalhista (PDT) promoveram Ação Direta de Inconstitucionalidade contra o art. 58 e seus parágrafos da Lei n 9.649, de 1998, alegando que os dispositivos impugnados implicam violação aos arts. 21, XXIV, 22, XVI, 39, 62, 70, parágrafo único, 71, II, e 149 da Constituição Federal.
Em 22 de setembro de 1999, o Supremo Tribunal Federal, ao julgar a mencionada ação direta de inconstitucionalidade, deferiu medida cautelar, para suspender a eficácia dos dispositivos impugnados até o julgamento final da mencionada ação, conforme se constata do Relatório do Ministro Sydney Sanches, in fine:
Com efeito, não me parece possível, a um primeiro exame, em face de nosso ordenamento constitucional, mediante a interpretação conjugada dos artigos 5º, XIII, 22, XVI, 21, XXIV, 70, parágrafo único, 149 e 175 da Constituição Federal, a delegação, a uma entidade privada, de atividade típica de Estado, que abrange até poder de polícia, de tributar e punir no que concerne ao exercício de atividades profissionais.
Na decisão de mérito, o Tribunal julgou procedente o pedido formulado na ação para declarar a inconstitucionalidade da cabeça do art. 58 e dos respectivos §§ 1º, 2º, 4º, 5º, 6º, 7º e 8º da Lei nº 9.649, de 27 de maio de 1998.
Suspensa a eficácia do art. 58 e seus parágrafos, com exceção do § 3º, da Lei nº 9.649, de 27 de maio de 1998, entendemos que voltamos à situação anterior a esse diploma legal.
Como conseqüência, esses Conselhos, por exercerem atividade de fiscalização de exercício profissional, conforme disposto nos arts. 5º, XIII, 21, XXIV, e 22, XVI, da Constituição Federal, desempenham atividade tipicamente pública. Ademais, por preencherem todos os requisitos de autarquia, cada um deles é uma autarquia, embora a lei que os criou declare que todos, em seu conjunto, constituem uma única autarquia, quando, em realidade, pelas características que ela lhes dá, cada um deles seja uma autarquia distinta.
Em conclusão, em face da decisão do Supremo Tribunal Federal, a competência de iniciativa de lei que vise à criação desses conselhos continua sendo privativa do Presidente da República, conforme dispões o art. 61, § 1º, inciso II, alínea e, da Constituição Federal.
III- VOTO
Pelo exposto, opinamos pela inconstitucionalidade e injuridicidade do Projeto de Lei da Câmara nº 11, de 2002.
Sala da Comissão,
, Presidente
NEY SUASSUNA, Relator
